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推进社区“三驾马车”联动治理

2019-11-01 12:51:02 
内容提要:社区“三驾马车”如何才能有效运转,是当下城市社区治理的主要关切。因此,这需要我们进一步深入社区日常治理实践中,去理解社区“三驾马车”转向联动治理机制建设的必要性。  业委会是社区治理的短板 然而,业委

随着城市住宅小区物业纠纷的增多,物业管理的矛盾越来越突出,成为困扰城市基层治理的难题之一。总体而言,社区居民委员会、业主委员会(以下简称“行业委员会”)和物业公司“三驾马车”运行良好,居民区冲突和投诉减少,治理更加有序。社区“三驾马车”如何有效运行是当前城市社区治理的主要关注点。

通过调查发现,在社区的日常管理实践中,社区居委会、行业委员会和物业公司都强调“三驾马车”之间的合作与诚信。因此,这就要求我们深入到日常的社区治理实践中去,理解将社区“三驾马车”转变为联动治理机制的必要性。

行业委员会应监督和协助房地产公司。

社区空间是基层社会治理的重要领域之一,在社区空间中,政府职能部门、街道、居委会、行业委员会、物业公司等多个治理实体相遇。每个治理机构都有特定的职能分工。物业管理的本质是对住宅小区全体业主共同产权的共同管理。行业委员会作为业主大会在日常管理中的代表和执行机构,履行主要职责。物业公司和所有业主围绕物业服务的生产签订市场合同,形成委托代理关系。所有业主作为一个群体,都与物业公司签订合同。作为委托方,住宅小区的所有业主都追求以最低的价格获得最优质的物业服务。作为市场的主体和代理人,物业公司追求以最小的成本投入获得最大的利润。由于代理人和委托人的利益不完全一致,在信息不对称的情况下可能会出现道德风险,这就需要物业公司的监管。有必要建立一个代表和执行集体意志的组织,即工业委员会。

在制度有效运行的条件下,行业委员会需要充当业主和物业公司之间的桥梁。一方面,它代表所有业主的公共利益,监督和限制物业公司的机会主义行为,并敦促它们提供与物业价格相匹配的物业服务质量;另一方面,有必要协助物业公司实施物业服务和管理。行业委员会代表和维护所有业主的公共利益,而个别业主往往有局限性,可能从自身利益出发。物业公司根据全体业主的授权,按照相关法律法规和业主公约实施物业服务管理。这不仅包括对社区公共空间内容的管理,还包括对社区居民外部行为的规范,如非法户外装修、非法建筑、破坏绿色蔬菜、楼上楼下漏水等。然而,作为市场的主体,物业公司管理东西相对容易,但规范和管理人的行为却很困难。物业公司没有强制手段,只能劝阻违规行为,这不仅没有效果,还可能导致管理冲突。如果物业公司放手,会导致其他业主不满物业公司的不作为,亦可能导致业主不缴付物业费用。因此,物业公司在推行物业服务和管理时,需要行业委员会的支持和协助。

行业委员会是社区治理的短板

然而,行业委员会是社区“三驾马车”中的短板。起初,在全国主要城市,行业委员会的设立率很低,能够有效运作的比例甚至更低。近年来,由于市政府的重视,武汉、上海等所有符合法律要求的社区都成立了行业委员会。然而,从工业议会的成立到其有效运作,还有很长的路要走。由于我们社区的居住人口密度高,数十万家庭的频繁使用,以及高度的不熟悉和流动性,行业委员会在业主自治过程中面临以下三个核心问题。

首先,激励不足。作为业主的自治组织,行业委员会从事志愿工作。虽然一些社区将获得一些补贴,但经济报酬相对较低。由于城市社区是一个陌生人的社会,人与人之间的社会联系程度低,信息不对称程度高,社会资本薄。当选并成为行业委员会的好成员需要很多时间和精力。然而,可以获得的社会回报,如权力和面子,相对较小,冲突也可能由于少数所有者对违规行为的管理而产生。因此,行业委员会积极管理住宅区,往往导致吃力不讨好的努力。一些行业委员会的成员经常因为缺乏激励而失去动力,不再愿意担心“公务”。

第二,能力不足。当选为行业委员会成员的居民通常不从事物业服务行业或没有接受过专门培训。很难准确理解物业管理的性质、行业委员会本身的作用和职能,以及行业委员会、物业公司和居民委员会之间的关系等。很难调整不同治理机构的立场。此外,在业主自治的过程中,面对每轮都有数十万个家庭的社区,实现集体决策面临着高昂的组织成本,这往往使行业委员会感到无能为力。由于缺乏业主自治经验和专业的物业管理知识,选举产生的行业委员会往往忽视社区治理的琐碎和复杂。无论是与其他治理主体互动还是与许多分散的所有者打交道,他们都很容易陷入治理能力不足的困境。

第三,监管不足。在自治过程中,行业委员会无法有效抑制分散业主的个人行为。同样,许多分散的业主无法有效地约束和监督选举产生的行业委员会的日常治理。在实践中,没有得到有效监督的行业委员会容易出现以下两种情况:第一,行业委员会成员自私自利,谋取私利,或与物业公司合谋谋取利益;第二是工业议会选举后消极的无所作为。例如,行业委员会没有制定相关的业主自治制度,没有全年召开行业委员会会议、业主大会和业主代表大会,也没有回应住宅业主的治理需求等。根据法定选举程序,业主只能在大选前重新选举不合格的行业委员会成员。此外,即使业主能够保证选择不合格的行业委员会,他们也不能保证选择具有公众意识、负责任和能力的行业委员会。

居委会发挥导向作用

实际上,由于大多数履行主要职责的行业委员会未能有效运作,业主、行业委员会和物业公司之间的三角关系处于结构性困境。随着人们对美好生活的向往和社会对生活质量要求的不断提高,社区财产纠纷和投诉不断增多。以街道和居委会为基础的城市基层组织为打破业主、行业委员会和物业公司之间的结构性困难提供了可能。过去,区物业管理委员会和物业管理部门采用“科为主”的管理体制。区房管局物业管理科承担主要责任,街道和居委会承担辅助责任。街道和居委会在商品房设立行业委员会,指导和监督行业委员会,协调业主、行业委员会和物业公司之间的冲突。这是对治理的消极态度。社区的“三驾马车”没有联系起来,容易推诿、指责甚至冲突。随着城市化进程的加快,大量商品房涌现,产权纠纷日益增多,矛盾日益突出。区房屋管理局的物业管理部门只有两三名员工,却往往无法应付。因此,在中央政府重视城市管理中心下沉的背景下,市政府开始调整行业委员会的设立、指导和监督,实行“板块结合、板块集中”的管理模式。这加强了属地责任,即街道和居委会应承担主要责任。这样,街道和居委会将有更积极的权力和责任来管理行业委员会的设立、指导和监督,并协调业主、行业委员会和物业公司之间的冲突。在“三驾马车”运行中,社区居委会应切实履行“领导者”的角色和职能。

社区“三驾马车”中的居委会实际上不仅指居委会本身,还包括社区党组织、街道和区职能部门等政府资源。一方面,“上面有一千条线,下面有一根针”,上级职能部门和街道需要利用社区居委会进入社区。另一方面,社区居委会需要协调街道资源和相关职能部门,应对居民需求和社区治理问题。基于街道和社区居委会的城市基层治理组织可以为突破业主、行业委员会和物业公司面临的结构性矛盾提供途径,帮助社区治理填补空白,改善行业委员会面临激励、监督和能力不足的状况。首先,从行业委员会成立或大选时候选人的资格审查来看,应尽可能动员真正有公德心、负责任、有能力、有时间的业主参选。其次,行业委员会选举后,居委会需要利用其群众基础,帮助行业委员会确立其在治理中的权威和威望,并建立社会激励机制。谈到治理问题,还必须积极协调街道和区物业管理部门等治理资源,以应对社区治理需求。最后,有必要监督行业委员会落实业主大会和业主自治议事规则等相关制度。以街道和居委会为代表的城市基层治理组织的积极有效干预,有助于培育业主自治,构建社区三方联动治理机制,实现和谐有序的社区治理。

(本文是国家社会科学基金项目“重大社会矛盾转化背景下的城市社区治理研究”的阶段性成果

(作者:武汉大学新闻与传播学院)

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